Nessuna disciplina per le notizie coperte dal segreto di Stato nella pre-investigazione: un problema solo apparente

Con il termine “intelligence”[1] si è soliti indicare quell’insieme di attività di raccolta e analisi di dati necessari alla funzione decisionale del potere esecutivo sul piano della sicurezza. Nello specifico, ci si riferisce a quello strumento di cui lo Stato si serve per raccogliere, custodire e diffondere ai soggetti interessati, siano essi pubblici o privati, le informazioni rilevanti per la tutela della sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e delle imprese. Da tale definizione ben si comprende come l’intelligence svolga un ruolo fondamentale ed imprescindibile per il quale serve professionalità proveniente da ambienti diversi che agiscono secondo peculiari procedure volte a salvaguardare la riservatezza degli operatori e delle loro attività.

Tali dati e informazioni coperte dal segreto di Stato possono gemmare anche in contesti pre-investigativi dai quali possono emergere notizie di reati.[2]

La possibilità non è assolutamente remota e, sul punto, è doveroso rilevare che la materia del segreto di Stato ha trovato inizialmente espressa disciplina quasi esclusivamente con riferimento alla fase dibattimentale. Poi, solo a distanza di circa 18 anni dal varo dell’attuale codice, il legislatore ha condivisibilmente avvertito la necessità di rafforzare la tutela del segreto di Stato, regolamentandolo anche nella fase investigativa. In questa prospettiva, la legge n. 124 del 2007 ha inserito all’interno del tessuto codicistico gli artt. 270 bis (comunicazioni di servizio di appartenenti al Dipartimento delle informazioni per la sicurezza e ai servizi di informazione per la sicurezza), 256 bis (acquisizione di documenti atti o altre cose da parte dell’autorità giudiziaria presso le sedi dei servizi di informazione per la sicurezza) e 256 ter (acquisizione di atti, documenti o altre cose per i quali viene eccepito il segreto di Stato).

L’unico momento che resta privo di apposita regolamentazione è quello della pre-investigazione.

Occorre premettere che con la approvazione dell’attuale codice di rito, il momento di avvio del procedimento penale ha subito una profonda trasformazione rispetto al sistema adottato sotto la vigenza del vecchio codice.

In precedenza, il procedimento penale si attivava con l’esercizio dell’azione penale da parte del pubblico ministero e conseguentemente la scelta di formulare l’imputazione coincideva temporalmente con il momento in cui una notitia criminis perveniva nella conoscenza dell’organo di accusa, eventualmente anche a seguito di una fase prodromica a funzione conoscitiva condotta dal magistrato o dalla polizia giudiziaria. Si apprezzava cioè una tendenziale contestualità tra la acquisizione di una notizia di reato e l’esercizio dell’azione penale, ravvisandosi significativamente ad opera della dottrina modalità di esercizio dell’azione penale anche nella richiesta di archiviazione. Solo dopo l’esercizio dell’azione panale, si apriva perciò la fase dell’istruzione, predisposta all’assunzione delle prove e all’accertamento dell’esistenza degli indizi sufficienti perché si instaurasse il giudizio.

Il nuovo procedimento penale prende invece avvio quando il pubblico ministero, viene a conoscenza di una notizia di reato. Una volta acquisita la notizia di reato si apre una fase processuale nuova e sconosciuta al precedente codice: quella delle “indagini preliminari”, finalizzata a verificare la consistenza della notizia di reato emersa e, solo dopo la sua conclusione, ad optare tra azione e inazione.[3]

Va peraltro rilevato che, se nel passato l’azione penale doveva essere teoricamente esercitata immediatamente o a seguito di una micro pre-istruzione, si assisteva nella prassi ad un ingigantimento della pre-inchiesta condotta dalla polizia giudiziaria, che aveva assunto le sembianze di una vera e propria istruzione di polizia giudiziaria. Attività che poi confluiva per intero nel “rapporto di polizia”, che non costituiva più una semplice trasmissione della notizia di reato, quanto piuttosto un resoconto di tutte le attività compiute, le quali, poi, a certe condizioni, potevano entrare nel processo e venire usate come prove. In altri termini, come efficacemente rilevato in dottrina «nella convinzione di dover esorcizzare a tutti i costi il rischio del possibile riproporsi di una siffatta situazione, la nuova disciplina processuale viene articolata in maniera tale da non rendere più possibile, in futuro, una preistruttoria della polizia giudiziaria autonoma e antecedente alle indagini del pubblico ministero o che si svolga, comunque al di fuori dei coordinamenti da tale organo disposti».[4]  

In sostanza, la notizia di reato costituisce il cuore, per così dire il “motore”, della fase delle indagini ed è messa al centro di una serie di previsioni normative: quelle relative alla modalità attraverso cui si arriva a conoscerla (artt. 330-334 c.p.p.); quelle concernenti i tempi e i modi in cui deve essere trasmessa dalla polizia giudiziaria, che ne ha avuto per prima la cognizione, al pubblico ministero (art. 347 c.p.p.); quelle attinenti ai tempi, ai modi e ai registri nei quali deve essere iscritta (art. 335, comma 1, c.p.p.); quelle concernenti le modalità relative alle sue eventuali variazioni (art. 335, comma 2, c.p.p.); infine, quelle relative ai casi in cui può essere comunicata alle parti processuali o ai terzi (art. 335, commi 3 e 3 bis, c.p.p.).      

Ciò posto, l’attuale codice attribuisce alla polizia giudiziaria il potere di prendere di propria iniziativa notizie di reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale (art. 55 c.p.p.). L’art. 347 c.p.p., poi, da un lato, conferma il potere attribuito alla polizia di compiere atti di propria iniziativa, e dall’altro, impone a quest’ultima l’obbligo di comunicare la notizia di reato alla competente autorità giudiziaria. Ciò avviene perché nessuna attività di polizia giudiziaria può essere sottratta alla dipendenza funzionale del pubblico ministero che resta l’unico titolare dell’azione penale. In altri termini, si registra una indiscutibile compressione delle attività di iniziativa della polizia giudiziaria sia dal punto di vista temporale[5] sia sotto il profilo della utilizzabilità.[6]  

Proprio in tale prospettiva, appare pertanto tendenzialmente risolta in radice ogni questione in punto di possibilità di sviluppo di attività di pre-investigazione ad opera della polizia giudiziaria, tale da determinare lesioni del segreto di Stato, se è vero che, alla stregua di quanto evidenziato, qualora la polizia giudiziaria, nell’ambito delle attività poste in essere di propria iniziativa, dovesse apprendere una informazione o una notizia di reato potenzialmente coperta da segreto di Stato, dovrebbe comunque procedere negli strettissimi tempi codicisticamente individuati, a informarne il pubblico ministero, rimettendo a quest’ultimo la delicata gestione dei rapporti che intercorrono tra autorità giudiziaria e organi di intelligence.

Né si avverte la necessità di esplicita regolamentazione della disciplina del segreto di Stato nella cosiddetta fase della pre-investigazione, qualora ad apprendere una informazione o notizia di reato potenzialmente coperta da segreto in tale momento sia proprio il pubblico ministero. Ed invero, anche a ritenere risolta positivamente la questione circa la legittimazione dell’organo dell’azione al compimento di attività diretta alla ricerca di notizie di reato[7], è comunque certo che anche in questo momento non potrebbero non valere, a maggiore ragione, le regole che disciplinano il rapporto tra autorità giudiziaria e potere esecutivo in corso di procedimento penale per quanto attiene al segreto di Stato.                                              

[1] Scopo dei Servizi di informazione è la raccolta di notizie utili alla salvaguardia non solo della indipendenza e dell’integrità dello Stato (generalmente riconducibili alla politica estera e alla difesa) ma anche, sul piano più squisitamente interno, alla tutela dello Stato democratico e delle istituzioni che ne sono alla base.

[2] Giova precisare che mentre l’autorità di pubblica sicurezza è dotata di una competenza generalizzata in materia di “prevenzione” delle situazioni o dei comportamenti considerati socialmente pericolosi per la collettività, i Servizi di informazione per la sicurezza dovrebbero agire al fine di acquisire tutti gli elementi idonei ad una più efficace gestione della sicurezza nazionale.  È d’obbligo, al riguardo, precisare che compiti o attività informative sono regolarmente svolti anche dalle tradizionali forze di polizia, pur se nell’ambito delle specifiche finalità preventive o repressive. Ciò che differenzia i due ambiti di intervento è la circostanza che mentre nel primo caso i compiti informativi rappresentano l’attività centrale ed esclusiva dei servizi, nel secondo non sono altro che una delle modalità operative finalizzate alle diverse competenze delle forze di polizia. Dal punto di vista delle finalità, non ogni attività informativa è di competenza dei servizi, ma solo quelle connesse alla tutela della sicurezza interna ed esterna della Repubblica.

[3] La fase delle indagini è strumentale all’esercizio dell’azione penale, nel senso che il pubblico ministero, dominus delle strategie investigative, deve verificare la fondatezza della notitia criminis. Tale soggetto è chiamato ad operare una distinzione tra notizie da coltivare con verosimile successo da quelle inconsistenti o insuscettibili di sfociare in accuse fondate. Un vaglio che si estrinseca nell’esercizio dell’azione penale ovvero nella presentazione di una richiesta di archiviazione. La regola che segna il confine tra azione e archiviazione è contenuta nell’art. 125 disp. att., secondo cui il pubblico ministero presenta al giudice la richiesta di archiviazione quando ritiene l’infondatezza della notizia di reato perché gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non sono idonei a sostenere l’accusa in giudizio. A contrario, se l’accusa ritiene sussistenti gli elementi per agire in giudizio formulerà l’imputazione; con tale atto viene esercitata l’azione panale e di conseguenza l’indagato assume la veste di imputato.

[4] Tranchina, Le indagini preliminari, in Siracusano-Galati-Tranchina-Zappalà, Diritto processuale penale, Milano, 2006, 66.

[5] Si pensi all’obbligo di comunicare “senza ritardo” al pubblico ministero la notizia di reato. Sul punto, la norma che si preoccupa di individuare i tempi della comunicazione della notizia di reato è l’art. 347 c.p.p. Un primo termine è contenuto nel primo comma ove è stabilito che la polizia giudiziaria deve “senza ritardo” riferire al pubblico ministero, per iscritto, gli elementi essenziali del fatto e gli altri elementi sino ad allora raccolti, indicando le fonti di prova e le attività compiute, delle quali trasmette la relativa documentazione. Si tratta di una generica espressione che conduce a ritenere legittima la trasmissione dell’informativa anche “oltre le quarantotto ore”. Tale ultimo termine si impone, invece, per la comunicazione di quelle notizie di reato in relazione alle quali siano stati compiuti atti per i quali è prevista la assistenza del difensore della persona nei confronti della quale vengano svolte le indagini. Infine, il terzo comma dell’art. 347 c.p.p., fissa l’obbligo di “immediata” comunicazione della notizia di reato nelle ipotesi in cui ricorra uno dei delitti previsti dall’art. 407, comma 2, lett. a), nn. 1-6, ed in ogni caso, quando sussistano ragioni di urgenza.    

[6] Si pensi sempre emblematicamente ai limiti che registra la conoscibilità processuale di un interrogatorio svolto dalla polizia giudiziaria di propria iniziativa rispetto al medesimo atto delegato. Una rilevante differenza, a tal proposito, è data riscontrarla in ordine a quanto disposto dal primo comma dell’art. 513 c.p.p. in tema di lettura delle dichiarazioni rese dall’imputato nel corso delle indagini preliminari o nell’udienza preliminare: «Il giudice, se l’imputato è assente ovvero si rifiuta di sottoporsi all’esame, dispone, a richiesta di parte, che sia data lettura dei verbali delle dichiarazioni rese dall’imputato al pubblico ministero o alla polizia giudiziaria su delega del pubblico ministero o al giudice nel corso delle indagini preliminari o nell’udienza preliminare, ma tali dichiarazioni non possono essere utilizzate nei confronti di altri senza il loro consenso salvo che ricorrano i presupposti di cui all’art. 500, comma 4». Dunque, per la norma le dichiarazioni acquisibili mediante lettura sono quelle contenute nei verbali di interrogatorio resi dall’imputato, durante le indagini o nel corso dell’udienza preliminare al pubblico ministero, al giudice e alla polizia giudiziaria su delega del pubblico ministero. L’inclusione nel novero degli atti leggibili delle dichiarazioni raccolte dalla polizia giudiziaria su delega, si deve alla l. n. 267/1997 che in tal modo aveva recepito l’insegnamento della Corte costituzionale (C. Cost., n. 60/1995) dove si censurava come irragionevole l’esclusione dell’interrogatorio delegato ex art. 370, assistito dalle medesime garanzie dell’omologo atto del pubblico ministero. Applicando lo stesso schema logico, la Corte costituzionale (C. Cost. n. 381/1995) valutò viceversa ragionevole l’esclusione dall’ambito dell’art. 513, commi 1 e 2, c.p.p., delle sommarie informazioni assunte dalla polizia giudiziaria (art. 350 c.p.p.), alla cui disciplina sono estranee le forme dettate dall’art. 65 c.p.p.

[7] Senza propendere per l’una o l’altra strada, stante la estrema complessità della questione e la impossibilità di affrontarla in questa sede, vale solo la pena di osservare che a prima vista si potrebbe, sotto un profilo esclusivamente sistematico, pensare a una soluzione affermativa sulla scorta di quanto stabilito dagli artt. 330 e 335 c.p.p. che fanno espresso riferimento a notizie di reato “acquisite di propria iniziativa” dal magistrato inquirente, militando a sostegno di tale impostazione ermeneutica, anche il fatto che la volontà legislativa di coinvolgere il pubblico ministero nell’attività di formazione della notitia criminis sembrerebbe confermata da istituti processuali come i colloqui investigativi, le intercettazioni preventive o anche le operazioni sotto copertura. Trattasi peraltro di una chiave di lettura cui si contrappone la considerazione della preferibilità di una soluzione negativa, alla stregua della “eccentricità” sotto il profilo culturale, professionale oltreché di un corretto rapportarsi tra diversi poteri dello Stato, di un esplicito inserimento, in “prima persona” di un appartenente all’ordine giudiziario nell’investigazione, incontestabilmente da sempre appartenente in via esclusiva alle forze di polizia.